当然，需要指出的是，由于全球行政法本身仍处于不断发展之中，对其认识与理解仍然存在着疑惑，全球行政法本身的部门性及碎片性使得很难构建一个统一的体系完整的法，也正是如此，更加体现了正当行政程序在其中的重要性。

因此，地方选择性试验的效力依据就要归结到地方政府职权行使的合法性根据上。[5]土地改革试验成为深圳经济发展最为迫切的要求。

而例外规定同样是民众通过程序参与后形成的。之所以如此，主要是因为这些试验所针对的问题都是与当地经济发展紧密相关并在一定意义上制约当地经济发展的瓶颈问题。地方行政机关在面对此难题时，不管如何选择其职权行使都是不清晰的。而基于行政应对的高效率性与我国的权力结构，地方的应对往往演化为地方政府的应对，也就是说，民生与社会发展的压力多是突发的并且是迫在眉睫的，如果依靠中央与地方的权力机关来应对这些压力就会需要特定的周期，而中央政府在现行的权力结构下被赋予的更多的是权利而非责任，在这种情况下我们就只能寄希望于地方政府来应对压力。第73条规定：地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。

2．在实体上应该根据地方民众的权利诉求来法定化地方的权能。然而，这仅仅是问题解决的基础，它难以从根本上解决地方的选择性试验难题。[56]同注43引文，第124页。

虽然向民众申诉制度最初是平民与贵族斗争的结果之一，有其产生的特定政治与社会原因，但从另外一个角度而言，它也表明在受到不利裁决之前罗马市民有权提出自己的主张，有权要求公开辩论，获得公平审判。]这就必然要求各种利益主体参与行政管理的过程，也导致了公共治理模式由传统的治理模式转变为多元化的公共治理模式，强调社会公众对社会事务治理过程的参与和监督，政府不是单独作出决策，而是与非政府组织和公民共同协商，使决策得以民主化、科学化，从而共同对公共事务进行有效管理[35]。[16][日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民等译，中国广播电视出版社1993年版，第15页。例如，一些国内的法院通过适用正当行政程序对全球行政规则机构进行制约，较为典型的例子是受联合国安理会制裁的个人在国内法院起诉未经正当程序就认定为制裁对象而被国内法院受理。

[6]汤德宗：论宪法上的正当程序保障，载《宪政时代》1989年第4期，第4-5页。正因为正当行政程序原则不具有宪法性地位，所以如果法律没有在行政程序中规定抗辩，不能够认为该法是违宪的（宪法法院1974年第32号判决）。

[55]还有一些全球性规制机构通过正当程序的规定约束其内部机构，如巴塞尔委员会在制定相关监管标准中实行的透明与参与程序，国际民用航空组织（ICAO）实行的观察员制等。[41]李春燕：欧洲良好行政行为法，载《行政法学研究》2007年第3期，第139-144页。古罗马法学家也认为向民众申诉是一种宪法制度的保障，如西塞罗在《为家屋辩护》中就提到，根据罗马政治共同体的法律，没有经过元老院、民众或者法官的审理，任何罗马市民不能因为违法行为受到身体或财产处罚。[31]有的国家宪法中直接明确规定了正当行政程序，除了前述的西班牙宪法、葡萄牙宪法外，委内瑞拉宪法第49条也规定正当程序适用于任何法律与行政程序。

从另一方面来看，在典型的自由主义时期，行政与社会相分离，行政行为是一个封闭的程序，实施行政行为的行政机关只考虑自己负责的公共利益以及由其他行政机关所负责的公共利益，私人利益实际上是被排除在考虑之外。[28]法治国理念的发展与人权保护密切相关。全球行政规制体制可以从两个方面体现对私人的保护：一方面是对国内公权力制定规则进行干预，通过对国内行政规则的介入而保护私人的权利与自由。[53]当某国被金融特别行政工作组列入不遵守国家名单之前，该国也享有进行评论的机会。

但是各国发展状况不同，政治民主制度及法律制度也存在较大差异，寻求各国都能接受的规则并非易事，有时会被认为是对发展中国家的强压。正当行政程序在两大法系国家中经历了不同的发展过程，它逐渐成为行政法全球化的重要内容。

宪法法院第一次使用正当程序是在1962年2月23日的第13号判决中，它承认正当行政程序具有法的一般原则的效力，但只约束大区而不是国家，因此当立法者是国家时可以回避它，并且肯定该原则本身不具有宪法原则的性质。此外，在很多情况下，正当行政程序并不总是由国际条约规定的，而是国际司法机构通过判例而发展的一项基本原则，它们一般从那些规定禁止任意的条款或者关于合理性的条款中推论而来，比如在世贸组织中，上诉机构便从各成员方的法律秩序中提炼出一些基本的或者全球性的行政法原则，成员国的规则制定程序和裁决程序都必须遵循正当程序原则。

[53]S. Cassese, Diritto Amministrativo Globale, in S. Cassese（ed.），Dizionario di Diritto Pubblico. Giuffre Editore, 2006, p. 1945. [54]司注43引文，第118页。但此后的发展就完全不同了，在国家利益与公共利益为重的背景下，[20]伴随着法西斯主义，这种规定就成了一种理想主义。最初它只适用于司法程序中，后来扩展到一切行使公权力的程序。但全球行政规制的对象不仅包括国家，而且包括个人，因此全球性行政规则不仅适用于国家，也通过影响国内行政法对私人行为产生效力，甚至直接适用于个人，对正当行政程序的规定就充分体现了这一点。行政当局说明理由的义务等。[57]S. Cassese, Gamberetti, tartarughe e procedure. Standards globali per i diritti amministrativi nazionali, in Riv tri di dir pubbl, n. 3，2004．pp. 657-678.   作者简介：中国政法大学法学院副教授，意大利罗马第二大学法学博士。

[3][英]沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，法律出版社2003年版，第787页。这些现象导致了全球治理需要的出现，即要在全球层面上解决人类共同面临的环境、卫生、金融、体育、食品安全等问题。

在有关公共机构的组织条例中规定其职权范围、职能及各职员的责任。他们的观点在欧洲国家也有回应，如意大利著名公法学家卡塞塞（S. Casesse）在其诸多著作中对全球行政法等问题都进行了较为深刻的研究，参见S. Cassese, Il diritto amministrativo globale: una introduzione, in Riv. trim. dir.pubbl.，2005，n. 2, pp. 331 ss.，ID.，Oltre In Stato, Roma-Bari, Laterza, 2006; ID, Lo spazio giuridico globale, Roma-Bari, Lat-erza, 2003，ID, Universalitd del diritto, Napoli, Editoriale scientifia, 2005. [51]同注43引文，第118页。

1977年欧洲理事会通过了关于《保护个人权利不受行政当局行为侵害》的决议，就规定了个人有获得听证的权利，获取必要事实的权利以及获取法律建议的权利。首先，大陆法系国家逐渐重视正当程序与法治国的理念有关。

国家理事会最初就直接否认正当行政程序作为法律制度的基本原则，[25]认为只有在法律明确规定的情形中抗辩才能得到保障（国家理事会第6部门，1988年8月10日第976号判决）。[3]自然公正原则在英国最初只适用于司法或者准司法程序，20世纪60年代扩大至行政权的行使。根据此宣言，1998年的《奥尔胡斯公约》也明确规定了参与原则，该公约就以下与环境相关的三项权利制定了国际最低标准：获得信息的权利、公众参与决策的权利和诉诸法律的权利。二是一个人在自己将受到权力的不利影响时有为自己辩护的权利，即公平听证规则。

一般认为，行政法的实质在于约束行政权力、保护私人的权利与自由。[37]也正是因为这种深刻的变革，个人期待全面关注涉及政治经济文化等方面的公共问题，而科技发展为这种参与带来了技术上的便利，公民获得资讯手段更加容易，这同时又鼓励公民更多更广地进行参与。

[26] 从意大利行政法的发展来看，大陆法系国家从轻视行政程序到将正当行政程序作为行政行为的一项基本原则甚至宪法性原则的转变，有着深刻的政治、经济与社会原因。在1990年第241号的行政程序法制定之后，意大利的司法判例对正当行政程序的解释态度也有所改变，宪法法院已经明确地将正当行政程序解释为具有宪法地位的基本原则。

总之，可以看出，无论是从国内行政法之间相互学习借鉴，表现为一种趋同的角度来看，还是从初步形成的全球行政法的角度来看，正当行政程序都扮演着重要角色，是行政法全球化不可或缺的一部分，可以说在某种程度上正当行政程序的发展是行政法全球化的指示器，如何针对这种发展趋势适当地变革本国行政法已然成为各国必须应对的课题。[9]Pietro Cerami, diritto at processo e diritto ad un giusto processo： radici romane di una problematica attuale, in Dirztto romano, tradiz-ione romanistica eformazione del dirztto europeo. Atti delle Giornate di studio in rzcordo di Giovanni Pugliese, a cura di Letizia Vacca, CE-DAM, 2009，p. 44. [10][意]桑德罗?斯奇巴尼：罗马法体系的典型特征，张礼洪译，载《法学》2006年第2期，第137页。

[30]作为人权保障的正当程序也纷纷在许多国家的宪法中占据了基本原则的地位或者被认为是一项具有宪法意义的原则。[45]蔡拓：全球主义与国家主义，载《中国社会科学》2000年第3期，第16-27页。[4][英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第93页。[33]周安平：社会自治与国家公权，载《法学》2002年第10期，第18页。

在大陆法系国家，行政法则是关于行政之法，行政程序并不占据重要地位。第2款规定这项权利具体包括：在被采取不利措施前，每个人都享有听取意见的权利

当然，需要指出的是，由于全球行政法本身仍处于不断发展之中，对其认识与理解仍然存在着疑惑，全球行政法本身的部门性及碎片性使得很难构建一个统一的体系完整的法，也正是如此，更加体现了正当行政程序在其中的重要性。[54]适用个人的情况也存在，一些国际组织明确规定私人介入程序的形式，如2003年国际奥委会颁布的《世界反兴奋剂法典》第8条就规定了保证个人有权获得公平听证的权利，即每个负责检测结果管理的反兴奋剂组织都应为任何被宣布为已违犯反兴奋剂规则的人提供召开听证会的机会，该条不仅针对国内反兴奋剂的当局还针对国际奥组委等国际组织，直接适用于个人。

]这就必然要求各种利益主体参与行政管理的过程，也导致了公共治理模式由传统的治理模式转变为多元化的公共治理模式，强调社会公众对社会事务治理过程的参与和监督，政府不是单独作出决策，而是与非政府组织和公民共同协商，使决策得以民主化、科学化，从而共同对公共事务进行有效管理[35]。一般认为，行政法的实质在于约束行政权力、保护私人的权利与自由。